作者：童林旭
1 概 述
在战争情况下对城市的防护分为城防和民防两部分，在我国，民防是以人民防空为主，以防空袭为主要任务，通称人防。人防既是一个战略性问题，又有很多具体工作要做。作为战略问题，在什么时期采取什么样的战略，与国家的国防实力和所处的国际政治及地理环境有直接的关系，因而应随国内外形势的变化不断进行相应的调整，以期最大限度地减轻城市在空袭中的损失和破坏。
建国后，经过几十年的努力，我国的人防建设已经取得令世人瞩目的成就。但是应当说，当前在我国国防战略已发生明显变化的情况下，作为国防的组成部分，人防建设基本上仍在沿袭70年代和80年代的战略，许多防护标准和防护措施已不适应现代高科技局部战争的需要，存在一定程度的僵化倾向。《人民防空法》的颁布，还没有从根本上改变这种局面，因此亟需在《人民防空法》的指导下，开展关于人防建设发展战略问题的研究，在取得共识的基础上，确定战略调整的方向和内容，并逐步加以实施，把我国的城市人民防空战略建立在科学、准确、灵活、现实的基础上。
2 我国人防建设面临的新形势
2.1 国际政治格局的根本性变化
第二次世界大战的结束和中国革命的胜利，曾经使国际战略形势与战前相比发生了根本的变化，形成了不同社会制度的两大对立阵营。在这四十几年中，全面冷战和局部热战从未中止，在五十年代初和六十年代初，曾出现过世界大战的严重危险。到七十年代中期，由于前苏联与美国在军事上取得了大体上的均势，世界核战争的可能性趋于减小，核威慑下的常规战争成为战争的主要形式。在此期间，科学技术的进步使武器性能有了很大的改进，对一定时期的战略和战术也产生了影响。
发生在80年代末期和90年代初期的东欧国家社会制度的改变和前苏联的解体，使二次大战结束四十多年以后国际战略形势又一次发生了根本性的变化，这次变化的直接结果表现为：
（1） 东西方对立阵营完全消失，冷战时代彻底结束，在欧洲发生全面战争的可能性已大为减小。
（2） 俄罗斯一国的国力已无法与前苏联相比，从而失去了与美国全面争夺世界霸权的能力；虽然在军事上仍有一定实力，在核武器等方面还可与美国保持大体上的均势，但美俄发生直接军事冲突的可能性已经很小。
（3） 世界多极化的政治格局进一步确立，美国虽得到了称霸世界的机会，但在多极化的制约下难以实现。
（4） 中国进一步实施改革开放，向社会主义市场经济过渡，在政治、经济和军事上对世界资本主义制度不会构成威胁。
目前，世界政局虽仍在动荡，所谓世界新秩序尚未最终确立，但从已经显示出的结果至少可以看出世界政治形势在以下几个方面的发展趋势：
（1） 世界资本主义经过几百年的发展，建立起相当稳固的经济和社会基础以及缓解内部阶级矛盾的自我调节机制，故在殖民时代基本结束后，仍能保持在“低速发展
— 萧条停滞 — 逐步复苏 —
低速发展”这样一种循环中求得一定的发展，因而需要相对稳定的国内外政治环境。虽然为了维持军火工业生产仍需经常保持一些所谓热点地区（即局部战争），但从总体上希望保持稳定。美国促使巴以和谈，调解南斯拉夫冲突，打击伊拉克对科威特的侵略，以及出兵索马里制止内战等行动，都反映出与过去制造矛盾，挑起冲突而从中取利的做法有了明显的不同。
（2） 由于前苏联和东欧等许多国家已演变为资本主义制度，和中国实行社会主义市场经济体制，使世界范围内的市场经济有了很大扩展。这种扩展对于原来的资本主义国家，由于市场的扩大和贸易壁垒的减少而获得了发展机会；对原来的和现在的社会主义国家，也提供了新的发展机遇。因此，有可能在相当长时期内世界经济持续发展，国家之间的矛盾一时不致发展到必须通过战争解决的程度。
（3） 今后社会发展的动力主要是各国在经济和科学技术上的竞争，战争已不是解决政治争端的唯一手段。某一社会制度的存亡，也主要视其在世界经济竞争中的成败，依靠暴力手段取得某种社会制度的胜利已经过时。军备竞赛必然要消耗大量财力物力，阻滞经济的发展，战争只能对经济（包括生命财产）造成破坏，核大战更会造成难恢复的毁灭。这一点从前苏联社会主义制度的失败可以得到说明。前苏联在综合国力只相当于美国一半的情况下，使军事实力达到与美国持平，导致经济难以增长，人民不满，是使联盟解体、社会制度变更的主要原因之一。而同时，日本和前西德利用战后的有利时机，很快成为世界经济大国，得到了过去发动侵略战争所得不到的利益。因此，只有在当前各大国都有削减军费以改善本国经济的愿望时，类似“中导协议”和美、俄各自的核武器数量削减军费以改善本国经济的愿望时，类似“中导协议”和美、俄各自的核武器数量削减到原来的三分之一等裁军谈判，才有可能取得一些较为现实的成果。现在与完全消除核武器虽还有很大距离，但发生全面核大战的可能性已大大减小。由于当前世界政治局势仍在动荡，有一些情况还不够明朗，有些国家的发展方向尚难以预料，例如俄国是否有可能发展成另一个超级大国，日本和德国是否会发展成为新的军事大国，以及有核国家的增多等等。但是上面分析的发展总趋势是难以逆转的，世界将获得一个相当长时间的和平发展时期是大有希望的。
1.2 现代战争的新特点与防御战略的变化
在核战争危险减弱的同时，未来战争的主要形式是核威慑下的常规战争，这一点已有所共识，因而对现代和未来常规战争的防御问题自然引起了普遍关注。1991年初发生在海湾地区的战争是二次大战后参战国最多，武器装备最先进，以大规模空袭为主要打击方式的局部战争，显示出现代常规战争的一些新特点，例如“电子战”、“隐形战”、“立体战”、“夜战”等，从研究防御战略的角度看，可归纳为以下几个值得注意的特点：
（1）
在核武器没有彻底销毁和停止制造以前，战争的主要形式仍将是核威摄下的常规战争，在大范围内大规模使用大当量核武器的可能性越来越小，核武器已向多功能、高精度、小型化发展，故仍有可能在常规武器进攻不能奏效或不能挽救失败时不得已而局部使用核武器。海湾战争后期当伊拉克准备使用化学武器时，美国曾以核袭击相威胁，对伊拉克起到了威慑作用而未能使用化学武器。
（2）
现代常规战争主要依靠高科技武器进行压制性的打击，因而任何目标都难以避免遭到直接命中的打击；但是另一方面，打击目标的选择要比以前更集中，更精确，袭击所波及的范围更小。
（3）
从大规模杀伤平民和破坏城市为主要目标的打击战略已经过时。用准确的空袭代替陆军短兵相接式的作战，以最大限度地减少士兵及平民的伤亡，成为主要打击战略，因为过多的人员损失会导致国内反战情绪的增长，像越南战争后期时的美国那样，对发动战争的国家是很不利的。
（4）
进行高科技战争要付出高昂的代价。海湾战争期间，多国部队的1700架飞机出动近10万架次，投弹总量达50万吨，结果仅是对巴格达、巴士拉等少数大城市的重点目标造成相当程度的破坏，在42天战争中耗资数百亿美元。这种巨额战争费用是任何一个国家难以单独承受的，因而战争的规模和持续时间只能是有限的。
（5）
尽管高科技战争的打击准确性高，重点破坏作用大，但仍然是可以防御的。海湾战争共进行42天，其中38天为空袭，由于打击效果不够理想，一再推迟了步兵进攻的时间。这说明伊拉克方面进行了相当有效的防御，虽因实力悬殊最终不免失败，但可以看出，如能针对现代常规战争的特点进行充分的准备，仍能在相当程度上减少损失，保存实力，甚至有可能一直坚持到对方消耗殆尽而无力进攻时为止。在这方面，地下空间的防护能力，仍被证明是有效的。
（6）
发动高科技的常规战争，需要一定时间进行军事调动和物质准备，必然会显示出一定征兆而为对方所侦知，保持战略上的突然袭击相当困难。海湾战争在战略上实际上已完全公开，虽然在战役的发动上仍有一定突然性，但防御一方已有足够的时间进行应战准备。
3 对几个模糊观念的澄清
3.1 关于防护对象
虽然世界上发生核战争（全面的或局部的）的可能性并未完全排除，但我国已不是随时面临大规模袭击的危险，因而不论何时何地均应针对核袭击对城市全面设防的观念应有所转变。在当前和未来相当长一个历史时期内，世界上用经济和政治手段能解决的问题，除民族冲突外，一般不致诉诸武力。不经具体分析而认为我国始终面临核战争的威胁，实际上是一种不可知论的表现，按照马列主义的基本观点，国与国之间大规模战争的爆发都不是偶然的，必定受到有关的阶级、政治、经济、社会等多种因素的支配。从我国情况看，在相当长时期内，在经济上和军事上不可能对资本主义制度构成客观威胁，只要我国坚持实行和平外交政策，不称霸，不搞革命输出，就基本上不存在资本主义大国对我国发动全面核战争的依据；用发动侵略战争以图改变我国社会主义制度是不必要的，也是不可能的。至于在其他国家之间发生核战争，我国也完全有可能避免卷入。因此可以说，是否会遭到核进攻，主动权实际上在我国一方。在这样的认识基础上，适当改变全面防核武器的城市防护战略就有了必要。
3.2 关于软科学的应用
现代科技手段对未来的战场环境进行预测，对于科学地制定城市防护战略是必要的，近年在我国人防领域中开展的对城市进行毁伤分析等工作，起了积极的作用。但是也应当看到，在国际局势变化无常，科学技术日新月异的情况下，以现在的认识水平和分析手段去预测几十年内甚至更长时间以后的战争形式、打击战略和武器性能，由于可变因素太多，其可信程度是令人怀疑的。例如，预测未来的打击方向，只能以现在的假想敌为依据，而在国际政治格局中，敌我友相互关系的变化是经常发生却又难以预测的。再如打击当量的选择，与武器性能的改进和打击战略的变化有直接关系，如果始终以百万吨级核弹空爆作为设防标准，就难以反映这些变化。因此，当预测的前提不一定符合实际情况，假设因素又过多时，预测结果不足以作为城市设防的科学依据，反而可能助长盲目依赖预测结果的倾向和从此可以安心的心理，终将误国误民。因此，对有些情况，例如对城市某些重点目标的打击方式和打击当量，是可以预测的；而对于一些难以准确预测的因素，如防护对象和防护目标等，则应使之模糊化。这样，我国城市的防护战略就不宜仅对某一个国家，某一个打击方向，或某一种武器，而应采取全方位、低标准、大覆盖面的防护战略，这可能更有助于适应我国所处的地理位置和国际环境，坚持不懈地做好应付可能面临的任何城市战场环境的准备。
3.3 关于疏散与掩蔽的关系
疏散与掩蔽都是城市防护的重要内容，为了减少全面设防的开支，各国无不在研究疏散与掩蔽的关系问题。由于疏散较掩蔽的花费小，相当多的大国（包括我国）都采取了临战疏散相当大一部分城市人口的策略，从而需要确定一个合理的疏散与掩蔽人口的比例。过去在我国人防建设中，曾有过要求疏散人口的比例，但缺乏依据，近年来进行了一些系统分析，仍不足以概括在疏散问题上的复杂情况，例如对于一旦大量疏散人口而战争最终并未爆发因而造成的严重后果，和一旦战争突然发生，根本不可能按原定比例疏散城市人口时可能出现的严重情况，都还没有受到足够的重视。实际上到目前为止，在任何国家都还没有发生过因预测将发生战争或自然灾害而实行的全国城市人口的大规模疏散，因为任何政府的决策机构要下这样的决心，都不能不考虑大疏散后原有城市社会结构解体和生产停顿对国民经济造成的破坏，以及大量人口从生产者转变为单纯消费者后给国家和社会将造成的沉重负担。1962年古巴导弹危机期间，曾发生过美国一千多万居民自发的疏散，结果商店被抢购一空，私人汽车拥塞公路，造成很大的混乱。因此可以说，在战争未爆发前，按照理想的比例对城市人口实行大规模疏散是不现实的，争论以疏散为主还是以掩蔽为主是没有实际意义的。这样并不是否定疏散的重要性，而是应当寻求一种符合实际情况的，花费最少损失最小的疏散战略。从我国的情况看，如果针对我国的战争从局部开始，并有扩大为全战争的可能时，再在不同地区有组织地疏散城市人口是较为现实的。前苏联在卫国战争开始后，才从西部将大量人口和工业设备向东部疏散，结果是有效的，如果在战前进行则是不可想象的。另一方面，必须对一旦战争爆发而来不及疏散人口的情况做好准备，这并不等于说要花费巨大代价为每个城市居民提供一个防核的掩蔽位置，这同样是不现实的。因此，充分发挥以城市地下空间为主的各种城市空间和建筑空间的防护潜力，为每个城市居民提供一处能抗御多种城市灾害（包括战争）的安全空间，是解决疏散与掩蔽关系问题的较为合理和有效的途径。
3.4 关于“防护空间”与“非防护空间”的概念
在我国城市地下空间利用以人防工程为主体的时期，几乎所有地下工程都按“三防”要求建设，都是“防护空间”。但是到80年代中期以后，由于城市土地批租的实行，旧城改造在引入外资的推动下，逐渐形成了相当的规模。在这一过程中，地下空间被大量开发利用，因而出现了不可能全部地下工程都按现行人防工程标准修建的问题。1984年9号文件规定了新建建筑物中必须保证安排的人防部分面积比例，其余大量地下空间可不按人防标准设计。于是出现一种提法、称这部分地下空间为“非防护空间”。实际上，把地下空间区分为防护与非防护两部分是不准确的，因为地下空间本身就具备相当强的防护能力，相对于地面空间来说都是防护空间，所不同的仅在于防护标准。因此，按“三防”要求设计的可作为人防的核心工程，不按“三防”要求但采取预留和应急加固措施的工程则作为外围（或称一般）工程，同样应纳入人防工程体系，这样就可以不用专门的投资而获得大量的防护空间，充分发挥地下空间的防护潜能，在战时防护和平时防灾中都可以起到重要作用，对于提高城市的总体防护能力是十分有益的。
3.5 关于城市防护与城市防灾的关系
战争本属城市灾害中的一种人为灾害，在对城市的危害和所采取的抗
御措施等许多方面与其他灾害都是一致的。我国城市人防建设开始较早，已经有一定的基础，但对于城市防灾问题的综合研究起步较迟，对需要把城市防护与防灾统一起来，虽然已经提出这个问题，但至今尚未取得完全的共识，实行起来在体制上也存在一定困难。这个问题在长时间不发生战争的情况下就更为突出，因为将大量财力和物力投入到单纯为防御未来战争的人防建设上，民众越来越难以接受，人防建设必然会因社会各方面的不理解而受到阻力而失去活力。因此为了长期坚持人防建设，为了摆脱人防建设所处的困境，应当扩大人防建设与城市建设相结合的内涵，实行城市防护与防灾的结合，才是人防建设的发展方向。在国外，“民防”的概念，早已在不同程度上包括了对平时灾害的防御；我国虽有少数省市已将人防和抗震等防灾机构合并，但与建立城市综合防灾体系相距尚远。
4 我国人防建设宜做的战略调整
从以上的一些观点和看法出发，对我国城市人民防空建设发展战略在新形势下宜做的战略性调整提出下面几点建议：
（1）
长期坚持民防建设，实行全方位、低标准、多功能的设防战略，从我国所处的政治地理环境看，和从我国处在资本主义国家四面包围的情况出发，采取全方位设防的方针，使每一个中等以上城市都具备一定的防护能力，更有助于适应现在还难以预料的未来国际形势的变化，使整个国家的总体防护能力得到加强。这里所说的“低标准”，是相对于过去一律按“三防”要求的防护标准而言，是在城市大范围内以地下空间固有的防护能力为基础，保留在必要时提高其防护能力的余地，这样就可以灵活地应付各种可能的袭击，更能适应现代战争的特点。“多功能”是除战时功能外，兼有平时防灾和平时使用的功能，具有综合的效益。
（2）
城市防空的主要对象为高科技常规武器，一般不考虑直接命中；只有重要或核心工程考虑对核武器的防护，以对工程的应急加固和防护设施的平战转换为主要措施。对生物、化学武器一般不进行集体防护，主要依靠大空间密闭隔绝和个人防毒器材的使用。
(3)
临战疏散仅限于可能遭到第一次打击的城市中的重点目标地区，其城市则视战争开始后的情况决定是否进行有组织的人口疏散，最大限度地避免大规模的社会结构解体。
(4)
除指挥、通信等重要专业性工程外，大量的人员掩蔽空间在城市地下空间的开发利用中自然形成；充分利用城市各类地下空间自身的防护性能，广泛地作为防扩空间使用，使人防工程建设从强制性执行计划变成有吸引力的开发城市地下空间的自觉行动。
(5)
城市防护体系与防灾体系在规划、建设、管理等方面实行统一，建立城市综合防灾体系。考虑到城市防护与防灾有多方面的共同性和互补性，如能集中有限的人力物力财力和城市空间，形成一个统一领导下的城市综合防灾体系，则不但有利于提高城市的总体抗 灾抗毁能力，同时也有助于改变人防系统孤军奋战的局面，在长期的和平环境中发挥自己应有的作用。
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